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“刁民”与“青皮手”：灰色空间里的政治生活
道德化的地方政治观察
从1990年代中后期开始，农村基层问题逐渐成为知识界的公共话题，相关研究成就了一段公共学术运动，这场运动产生了重要的政治和社会影响。基层政治问题成为公共话题，这源于特定历史时期的两个特殊机缘：一是村民自治所引发的草根民主话题，二是收缴税费所引起的农民负担问题。当李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦，农村真穷，农业真危险”之时，人们发现，村民自治和乡村民主未能如想象的那样起到缓解“三农”危机的作用，乡村民主的讨论因此逐渐停息。而当2006年全国事实上全部取消农业税，随后中央又提出开展新农村建设时，“三农”危机由此终结，农村进入后税费时代。
当我们逐渐远离热点，远离公共学术，回过头来看，1990年代以后的“三农”危机到底是什么？难道仅仅是李昌平所说的“农民真苦，农村真穷，农业真危险”？这里可以有两种不同的视角，一是着眼于农民的视角，二是着眼于基层政权的视角。显然，李昌平属于前者，1990年代中后期以来，知识界基本上笼罩在这种视角之下。但是，基层政治的研究则可以将我们带进另一个视角。如果着眼于基层政权的运作逻辑，就可以对1990年代的“三农”危机有新的认识，进而会对后税费时代的中国基层政治有新的认识。
不妨从农业税征收来回溯1990年代以来的“三农”危机和基层政治。税改后的农业税征收是“见证历史”的“最后的征收”，也是基层国家权力面临困境的高潮。现实中的农业税征收既不是人们想象的“牵猪子，撮谷子，扒房子”的惨烈印象，也不是乡村干部自嘲的“干部进了屋，数字一公布，大人吓得筛，小伢吓得哭，有钱就把钱，无钱就撮谷”的“动漫”画面，而是在中央三令五申严禁各种强制性征收的政策背景下，乡村干部“打不还手，骂不还口，给钱就收，不给就走”，可怜巴巴地向农民“讨饭”的场景。对此，吴毅的《小镇喧嚣》、吕德文的《治理钉子户》都有所呈现。对于不熟悉基层政治的学者来说，面对这一事实的心态与之前的心理预设之间，存在一道巨大的鸿沟。不熟悉乡镇工作的人，更是会大吃一惊，或者将信将疑。农民这个全社会公认的弱势群体，居然以种种手段拒交税费；而同样为全社会公认的强势基层政权，面对农民的拒交竟然毫无办法。民众和基层政权都展示出非常复杂的形象。这与《中国农民调查》等文学性作品呈现给人们的农民和基层政权形象完全不同。
面对这种情况，回头去思考。无疑，1990年代的“三农”危机话语是在知识界对作为弱者的农民的同情之下展开的，今天看来，这种话语是高度道德化的，它过度渲染了农民的艰难处境，同时不可避免地遮蔽了乡镇干部另一种性质的艰难处境。其实，农业税征收中可能一直存在着两种截然相反的景象，不过，同情农民的“三农”危机话语遮蔽了税收工作的艰难。知识界未能正视广大基层干部在农业税征收中所遭遇到的困窘与尴尬。
1990年代的“三农”危机确实存在，但这种危机到底是什么？按照通常的理解，“三农”危机就是“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，其原因在于农民负担太重，乡村干部的横征暴敛则是其罪魁祸首。因此，当“三农”危机引起关注时，中央采取了双管齐下的方法，一是进行税费改革，将农民负担限制在合理的范围之内；二是进行乡村体制改革，为“农民财政”减负。应该说，这两个方面的改革确实缓解了这场危机，但是否在实质上改善了“三农”处境，至少还需要探讨两个方面的问题。一是取消农业税及乡村体制改革后，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面是否有实质性改变？二是中央在税费改革后不到两年，为何突然决定取消农业税，是否仅仅为了进一步减轻农民负担？
基层政治的逻辑：利益最大化和风险最小化
取消农业税后，农民无需交税，负担自然有所减轻。同时，国家还不断增加对农村的财政转移支付，用在合作医疗、义务教育、社会保障、农业生产、农村基础设施等诸多方面。显然，农民从取消农业税中直接得到了实惠，但这只是问题的一方面。另一方面，取消农业税改变了乡镇政府的运作逻辑，乡镇政府从之前收益最大化的逻辑，转变成了风险最小化的逻辑。风险最小化，就是在形式上讲究合法，实质上却不管实际情况，这是一种官僚主义的逻辑。利益最大化和风险最小化，都不是我们所期待的现代国家的基层政权所应该具有的行为逻辑。乡镇政府的运作逻辑之所以难以“现代化”，可能是由于农村工作本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点，这使得基层政权的运作难以标准化和精密计量，难以进行“数目字管理”和科层化运作，从而在利益最大化和风险最小化之间摆荡。这也使得基层政权的运作总处在一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。
在当前风险最小化逻辑的主导下，乡镇政府不再具体关心农民的生产生活，因为这与基层政府的工作实绩基本无关。当出现严重水旱灾害，乡镇可以轻易解释为天灾，而无需考虑组织农民抗灾救害，对此，上级也无法考核。在乡镇体制改革中，与民众生产生活联系密切的“七站八所”被当作负担，不断被撤销，基层社会缺乏相应的提供公共品的主体，民众的生产生活成本不断提高。当防疫站不再能够有效运作时，禽流感、猪瘟不断出现；由于水利站不能有效运作，农民自发打井灌溉，经济成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。这样一来，农民从取消农业税中得到的好处，很快就被生产生活成本的攀升抵消。因此，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的局面并没有实质性改变。实质情况没变，话语却有所变化。农民仍然很苦，农村仍然很穷，农业仍然危险，但农民却再也责怪不上政府，因为政府不但连税都不收，还不断增大转移支付。而农民生产生活成本的增长却也是事实，这种情况下，农民从责怪政府转向了抱怨社会。他们说“现在的社会就是这个样子”，农民仍然很穷很苦，却连发牢骚都找不到合适的对象了。
由于地方社会有复杂的公共品供给需求，需要乡镇政权和村庄集体的公共力量加以解决，因此农民负担本身是合理的。农民认同农业税，他们从来不认为不应该负担税费，只是认为乡村干部太贪，税费太重。税费改革的直接目标是减轻并规范农民负担。然而，让人意想不到的是，税费改革启动后，乡镇干部收取税费的难度不减反增。于是，“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻，而是不为人所理解的加重。税费改革强调依法征收，乡村干部只能协助乡镇财政所工作，这在避免了搭车收费的同时，也使村组干部失去了征收的热情，而政策规定任何情况下都不得使用强制手段，则使村组干部失去了征收的强制权力。
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