从“信阳事件”看央地关系

 

 

　　四、走向中央与地方关系的法治化

 

　　如果中央和地方关系的深入分析需要相应的宪法理论，那么这个领域的理论储备又如何呢？在西方宪政国家，中央和地方分权研究已经相当深入。尤其在联邦制国家，关于中央和地方权限的争议最后是通过宪法诉讼解决的，因而这些国家积累了丰富的宪法判例，及时并比较合理地化解了国家统一和地方自治之间的矛盾。相比之下，中国社会在改革开放以来发生了巨大变化，原有的宪法理论模式和现实需要之间的差距越来越大，因而越来越不能满足中国社会持续发展的需要。为了应对越来越突出的社会矛盾——国家统一和地方自治的矛盾、中央立法和地方立法的矛盾、各地均衡和财政独立的矛盾……我们有必要调整宪法理论模式并重新思考中央和地方关系命题。

 

　　在国内，学者们虽然也一直关注中央和地方关系问题，但是至今没有提出突破性的宪政理论，以有效解决越来越多的中央和地方矛盾。目前的研究趋势是更关注西方国家的中央与地方分权制度，但仍不存在系统的比较研究，也不存在建立在具体比较和分析基础之上的一般原则的概括。事实上，现在许多研究中国问题的学者都喜欢用一套自认为独特的话语体系来修饰地方法治现状，似乎不这么做就体现不出中国特有的“本土”特色。村级政权不纳入国家法治的正常轨道，而是冠之以“村民自治”、“基层群众自治”之类不清不楚的定位。村委会和上级政府之间的权限分配不用中央和地方关系的一般术语来叙述，而是用“县政”、“乡政”或“村治”这类听上去或许独特但实际上没有什么特殊意涵的词语包裹起来。在笔者看来，这种做法除了没有必要地让问题变得更模糊和神秘、分析方法更滞后、在理论上不清不楚、在实践中不明不白之外，并没有什么其他作用。

 

　　事实上，许多看似中国语境下独有的问题其实只是一般原则下的特例而已。“秋菊打官司”看上去是传统习俗和现代成文法治之间的冲突，其实不过是体现了中央和地方的法律关系；热心公益而方式粗暴的“山杠爷”至多也只是表明刑法在实施过程中不宜全国“一刀切”，而应该适度考虑当地民情。这些文学或戏剧故事或许反映了当前或以往的某些社会现实，但是并不足以说明法治必须具备独特的“本土资源”，也不足以否认现在法治在绝大多数情况下超越“本土”习俗的必要性。在“后现代”术语的包装下，“前现代”的某些做法似乎获得了一种天经地义的正当性。只要是传统、本土或习惯的，似乎就成了值得保护的稀有物种。但这种倾向似乎是从一个极端走到了另一个极端。如果某些边远地区的少数民族要求妇女陪葬，难道这种习俗也要保护吗？为什么这种习俗可以受到国家法律的禁止，而有些习俗却应该受到保护呢？答案其实并不难找，而就在于中央和地方的立法关系：如果我们绝大多数人都认为陪葬是一种不人道的野蛮习俗，那么尽管当地人显然不认为如此，我们还是可以通过中央制定一部统一的法律予以禁止。当然，中央政令不能是任意的，而必须确实体现全国大多数人的意愿。至于为什么还要保留某些地方习俗，并不是因为凡是地方的或者习惯的都是神圣的，而是因为国家法律本来就没有必要渗透地方生活的所有层次。对于一些公认为无害的地方习俗，中央没有必要“管那么宽”——用标准的现代（而非“后现代”）术语来表达，就是中央立法权应该受到一定的限制。或者，某些事情无论中央和地方都不应该管，那就应该确认为哪个政府都不应干预的个人自由，甚或中央还可以通过宪法与法律禁止地方干预。因此，这不是一个“本土”和外来的关系——即便完全本土的国家法律同样会和地方习俗碰撞，也不是习惯法和成文法的关系——某些地方习俗完全可以通过地方立法表现出来，而就是一个地地道道的中央集权和地方自治的关系。只有放在中央和地方关系的一般分析框架中，才可能以理性而非感性的方式去解释地方习俗和国家法律的冲突，同时设计有意义的解决方案。

 

　　半个世纪过去，人们或许淡忘了“信阳事件”以及紧随其后的“三年自然灾害”的惨烈，但是历史是不容遗忘的。从九年义务教育的“中央请客”到统一取消农业税的“地方买单”、从自上而下的组织任免到上下结合的买官卖官，今天发生在我们眼皮底下的大小问题不断提醒我们“信阳事件”的存在，不断折射出造成“信阳事件”和“大跃进”的制度症结，不断提醒我们探索中央与地方关系的法治化路径。只有从根本上扭转我们的思维、改革我们的制度、防止悲剧重演，我们才能对得起“信阳事件”中无辜受害的百万生灵。

 

　　（作者为北京大学法学院教授，本文原刊登于《领导者杂志》2009年29期）

 

 

 

 

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