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从“信阳事件”看央地关系
三、制度的意义
虽然往往在单一制国家受到忽视,中央和地方关系一直是宪政的重要课题。尤其对于大国来说,中央和地方关系在国家宪政体制中发挥着枢纽性的作用。如果可以用人体来比喻政体,那么中央与地方关系在一个国家的地位和作用就相当于人的“脊柱”。这条“脊柱”上通大脑中枢,下达各部分肢体脉络。中央和地方关系确实将中央、地方和人民联系起来,关涉国家宪政中几乎所有的重要问题,也在很大程度上决定着中央政府、地方官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家的运行效率和资源流向。如果地方官员的任免实际上都由上级决定,那么官员就不可能真正关心地方公共利益,而是成天想着“跑官”、“买官”、“卖官”;如果地方官员不是由当地老百姓选举产生的,所作所为不需要对他们负责,那么他们就极有可能滥用手中的权力,在中央监督因为种种现实制约也不可能完全到位的情况下,老百姓的基本权利必然得不到可靠保障;如果中央对于大大小小的所有事情都可以通过立法规定,如果中央立法权至高无上而不受任何宪法限制,那么即便民选产生的地方政府也失去了充分的自治空间,不得不随时听命于中央,中央也完全可以通过合法方式将优势资源集中到首都等少数几个大城市,而不是考虑全国各地的均衡发展。如果中央可以命令地方执行中央的政策和法律而不补贴执法成本,那么就容易形成“中央请客、地方埋单”的现象,导致地方政府财政入不敷出,公益事业无以为继,而许多看似良好的中央政令也无法得到落实;如果中央完全掌握了财政立法权,那么就更可以随意分配中央和地方的财政资源,使财富和能源向发达地区聚集,将贫困和污染留在资源产地,以至各地贫富差距不断扩大。在平常时期,不合理的中央和地方关系将导致资源浪费、公益废弛。在极端情况下,它甚至会产生“大跃进”的浩劫。因此,中央和地方如何分配事权、财权以及决定治理模式的“治权”,确实关系着国家和人民的重大福祉。
在这个意义上,一个国家不仅有一块自然地理版图,而且也有一块中央和地方关系所绘制的制度版图。制度就好比一张网,附着在生活在这片土地上的人,影响着他们的行为选择和社会资源的流向。当然,制度版图和地理版图之间并不存在一一对应的必然关系,特定的人口地理环境并不决定惟一合理的制度框架。事实上,制度这个“上层建筑”对地理等先天因素具有极大的“反作用”。随着科技进步,自然版图对人类活动的约束越来越不重要,制度版图的重要性则日益彰显。山西产煤,但是绝大多数煤及其产生的电并不是在山西消耗的;新疆富产天然气,但是绝大部分天然气都通过管道源源不绝地运往更为发达的东部地区,而这些地区之所以更为“发达”,并不是因为它们享有得天独厚的自然资源优势。论矿产,北京肯定不如山西或内蒙丰富;论土地,上海肯定不如河南或四川肥沃,但是人、财、物、知识、技术、文化却不断向北京和上海等大城市集中。之所以如此,除了历史形成的原因之外,无非是因为这些地区享有现行制度赋予它们的优势。然而,这种地区优势是否具有正当性?毕竟,即便纯粹从国家利益考虑,中国也远不止北京或上海这一两个“亮点”。在资源总量有限的情况下,任何分配方案都是有机会成本的。同样的能源或资金投入北京,就不可能在其他地方产生效用,因而向北京或上海倾斜的制度可能成就几个大城市,但是从长远来看势必影响全国的健康发展,而这种格局显然并不是制度设计的目标。对于任何一个特定的国家来说,制度版图的正当目的既不是被动维持地理版图所先天确定的资源分布,也不是按照个人或集体的主观意志任意改变资源格局,而是促成人和资源的最佳配置,帮助人们超越地理版图的制约、实现自由和自愿的互惠选择,促使资源往社会效益最优的方向流动。
半个多世纪以来,由于人口大量增加,加上“大跃进”和“文革”的浩劫,中国赖以生存和发展的自然资源已相当有限,因而需要倍加珍惜,而资源分布又呈现出显著的地区不均衡,并和国家长期形成的发展布局差异很大。
中国自然版图的大致特征是东部人口和财富密集,西部则人口稀疏但是资源丰富。中国目前80%的财富和生产能力集中在东部沿海约100万平方公里的平原,人均一亩耕地,因为工农业发展而过度利用,地下水超采,土壤河流污染,已经超过环境承受能力。现在耕地每年减少500万亩,人增地减的趋势将持续下去,预计到21世纪中期需要增加粮食5000亿斤。要维持可持续发展,惟一的办法是向西部移民、引水引资,开发大片新工业区和农业丰产区。西南地区有全国90%的水能资源,开发却不到10%。大量油、气、煤、金属、矿石蕴藏在西部,加工业却集中在东部,从而形成了西气东送、西电东输的局面,西人也大量东流。地区发展的不均衡不仅使发达地区人口超载,而且也扭曲了资源配置,浪费了人力、物力、财力,人为增加了建设成本。近年来,中央先后提出了“西部大开发”和振兴东北部发展战略,说明人口和资源配置问题已经引起高层重视。但是政府主导的发展策略毕竟是计划经济的遗产,对于中西部的有效开发只能发挥相当有限的作用。要让广大的欠发达地区源源不绝地吸引资金和人才,只有依靠足以驾驭人的动机、激发人的潜能、控制人的欲望的制度。
既然如此,中国的制度版图又是如何的呢?众所周知,自秦汉以来,中国经历了2000多年的中央集权,牢固的集权传统延绵不断,除了内乱和分裂之外贯穿了整个中国历史。1949年之后,中央集权通过政党组织控制和土地及生产资料公有制而大大强化。高度集权的政治体制不仅没有促进全国的均衡发展,反而造成并加剧了地区发展不均衡,尤其是长期形成了城市和农村两个截然不同的“世界”,人为割裂了原本连续的自然版图。虽然中央和地方关系也经历了数次大的变动,但无论是收权还是放权,中国的中央和地方关系都带有太多的人治色彩,严重欠缺法治及其理性基础。这种现象是很正常的,也是中央集权体制的必然产物。制度上的高度集权必然导致个人集权,从而使中央和地方关系沦落为一种政治的而非法律的关系,甚至是中央和地方领导人之间的个人关系。虽然放权一般被认为对经济发展是有益的,但是在中央和地方关系没有法治化的情况下,从集权到放权的政策调整往往很容易出问题。事实上,“大跃进”和“信阳事件”都是在放权过程中出现的严重灾难。改革开放以后,中央放权也产生了诸多问题,只是性质没有那么严重而已。可以说,时至今日,中国仍然生活在长期形成的集权传统之中,仍然没有学会如何通过法律去处理中央和地方关系。尽管如此,人类历史并不是一辆失控的列车,没有目的、任由惯性地行进下去,中国的中央与地方关系也没有必要简单复制过去的历史。毕竟,制度是人凭借理性而创造和维持的;更何况随着中国社会的迅速发展,现行体制正面临越来越严峻的挑战。这些都要求我们深入反思中央和地方关系,通过设计新的制度化解层出不穷的理论和实际问题。
由于法治化严重不足,中国目前的中央和地方关系面临着太多的问题。这些问题已经超出了“信阳事件”的范围,涉及社会的方方面面。中央集权固然可能导致中央专横、产生不适合地方的“一刀切”政策甚至迫使地方政府破产,但是更多的时候,中央集权的弊端更体现为一种欠缺和无能。尤其是在中央政府自身的实际能力有限的时候,继续坚持中央集权只能阻碍中央和地方关系的制度建设,导致中央和地方权限模糊、地方保护主义盛行乃至地方腐败成为无法根治的毒瘤。最根本的是,中央集权将继续维持中央和地方关系的人治传统,而在法治化缺位的环境下,形形色色的实际和理论问题就成了难解的死结。
首先,界定中央和地方权力的原则不明确。自从改革开放以来,中国的中央地方关系一直处于不断的调整过程中,比如地方立法权得到有限承认、地方税收与中央税收获得一定程度的分离、土地资源实行双重管理、地方人大的职能有所健全与村民自治的实施等,但基本上是“头痛医头,脚痛医脚”,没有从宪政的高度探索从根本上解决中央和地方权力冲突的途径,没有能从根本上确立界定中央和地方权力的原则。因此,中央地方关系总是逃脱不出“一管就死、一放就乱”的循环。
其次,主权概念的传统理解过于陈旧。在理论上,传统的宪法学思考一直囿于对单一制和国家主权的片面认识,因而未能在国家统一的大前提下充分承认地方的多元化利益,更未能提出一套有效解决中央和地方矛盾的宪政制度,而对主权概念的教条式理解妨碍了有意义的制度建设。
再次,中央立法权和征税权过分宽泛。至少在理论上,中央立法权是没有限制的,中央立法可以干预地方性事务。虽然1994年实行分税制,但实际上中央税仍然占据主导地位。
另一方面,地方保护主义未能得到有效控制。在实践中,中央的政令并没有获得有效统一,地方经常为了自身利益而采取损害整体发展的措施。地方保护主义相当猖獗。2000年实施的《立法法》未能有效制止普遍存在的立法打架现象,直接影响了国家法制的统一和市场规模的扩展。
最后,“一国两制”构想在新的历史环境下需要重新理解和阐释。《基本法》的“一国两制”为港澳的和平统一和治理提供了宪法依据,但随着历史的向前发展,必然会出现许多原先意想不到的问题,需要宪法学在新的社会、经济和政治环境下作出适当的反思。目前,宪法学者似乎忽视了“一国两制”和“基本法”的概念对于传统宪法学的基本概念与原则的挑战与发展,比如国家主权、法制统一和权利平等。与此同时,两岸分治的长期现实产生了台湾自治的独特需求。如果这种需求得不到满足,必将助长“台独”势力的进一步发展。
总的来说,中国是一个统一的单一制国家,但地区之间又存在着相当大的差异。如何合理划分中央与地方权限,在保证国家统一的前提下因地制宜,是一个一直困惑着中国理论界和政府部门的宪政问题。随着市场经济的发展、人口流动和信息交流的加剧,中央和地方的潜在矛盾越来越突出地显现出来。究竟如何界定必要的地方自主权和有害的地方保护主义?如何分配中央和地方的税收权?土地规划与管理权应该主要由中央还是地方控制?如何妥善处理中央和民族自治地方以及特别行政区的关系?如何创造性地解释和运用“一国两制”的宪法框架,为和平解决台湾问题作出贡献?在21世纪,这些以及许多其他实际问题摆在我们面前,要求我们通过适当配置中央和地方的宪法权能而理性地加以解决。如此看来,中央和地方关系确实构成了一条贯穿中国宪政的主线,中央和地方关系的法治化就是解开中国社会诸多难题的钥匙。