从“信阳事件”看央地关系

令人难以想象的是，信阳地区饿死那么多人，并非因为粮仓缺粮。据当时在信阳行政公署任专员、中共信阳地委副书记的张树藩临终前写的一个回忆材料，当地所属大小粮库竟然都是“满满的”。事实上，正是因为中央在全国粮食减产的情况下增加征购任务，从而压缩了农民自留的口粮，才造成了全国性“饥荒”。中央之所以决策失误，完全是各级政府在“大跃进”的气氛下浮夸虚报造成的，而浮夸虚报现象又是中央集权造就的压力型体制的自然产物。

 

　　一、引言

 

　　2009年是震惊中外的“信阳事件”五十周年，正是这次事件揭开了惨烈的“三年自然灾害”的序幕。所谓的“自然灾害”其实是人为造成的灾难，制度造成的灾难。正是制度缺失造就了歇斯底里的“大跃进”，进而造成全国大饥荒，河南信阳就是政策灾难的最早受害地区。从“信阳事件”的惨烈中可以看到，一个国家的宪法制度对于保护人民的生命、安全和基本生存是多么重要。

 

　　“信阳事件”是多方面制度因素造成的，本文只是从中央与地方关系这个侧面分析事件的成因。“信阳事件”实际上是自上而下的中央集权控制的产物。集权体制不仅导致中央与地方信息交流渠道失灵，进而产生了不切实际的中央政策，也产生了好大喜功、瞒上欺下的地方偏好，最后让无数平民百姓为中央和地方的集体失误付出惨痛的生命代价。虽然“信阳事件”距今已半个世纪，但是它对于我们今天的教训和启示不减当年，因为半个世纪以来，我们的中央和地方关系并没有发生本质变化。“信阳事件”警示我们，要从根本上防止悲剧重演，必须实现中央与地方关系的法治化。

 

　　二、历史的警示

 

　　往事不堪回首。河南信阳，一个素称青山绿水、鱼米之乡的地方，全国小有名气的重要粮棉产区，盛产各类家禽、茶叶、木材、毛竹、油桐和药材。1959年，似乎没有什么征兆表明那个美丽富饶的地方会发生突如其来的灾难。事实上，1958年，当地夏粮大丰收，秋粮只是因为大量农村劳力被抽调去大炼钢铁而减收。但是就在一年之后，那个地方爆发了举国震惊的“信阳事件”，高达100万人死于饥饿。据作家白桦说，当时信阳地区“一个村落一个村落的人被饿死”，仅息县就有639个村子的人口死绝，固始县“全县无人烟的村庄有四百多个”；“死绝的户数，光山县就有五千六百四十七户，息县五千一百三十三户，固始县三千四百二十四户。”当然，“信阳事件”只是“大跃进”时代的一个缩影。根据保守的官方估计，全国在所谓“三年自然灾害”时期的非正常死亡人数高达两三千万人，相当于一个中等国家的全部人口。

 

　　没有谁愿意回想这段令人心痛的往事，但是中国历来注重“以史为鉴”。有些往事不仅要回想，而且还要反思，我们今天虽然已经远离“大跃进”年代，甚至忘却了以“信阳事件”为代表的惨痛经历，但是造成“信阳事件”的一些深层因素其实并没有远离我们。从当今发生的许多事情中，都能发现“信阳事件”的影子，因而探讨“信阳事件”的来龙去脉不仅是对历史负责，也是对中国的今天和未来负责。

 

　　一般认为，全国持续半年之久的特大饥荒完全是人为因素造成的。但究竟是哪些“人为因素”呢？人们通常将“大跃进”造成的灾难归咎于当时肆虐的“浮夸风”、“共产风”，但是“信阳事件”并不只是意识形态和政策错误的产物。和“文革”一样，“大跃进”的发生、发展及其所造成的后果都有着深刻的制度根源。单单一个“信阳事件”就集中体现了中央和地方、上级与下级、政府与人民之间权力与义务的错位。

 

　　令人难以想象的是，信阳地区饿死那么多人，并非因为粮仓缺粮。据当时在信阳行政公署任专员、中共信阳地委副书记的张树藩临终前写的一个回忆材料，当地所属大小粮库竟然都是“满满的”。事实上，正是因为中央在全国粮食减产的情况下增加征购任务，从而压缩了农民自留的口粮，才造成了全国性“饥荒”。中央之所以决策失误，完全是各级政府在“大跃进”的气氛下浮夸虚报造成的，而浮夸虚报现象又是中央集权造就的压力型体制的自然产物。在中央集权制下的政绩型体制中，地方官员的任免和升迁都掌握在上级手中。为了获得上级的好感，他们往往不分是非、不择手段地迎合上级意旨。中央提倡“大跃进”，各地就纷纷造假，为中央好大喜功添油加醋、推波助澜。和全国各地一样，信阳地区当时大刮浮夸风，公社大队干部竞相虚报产量。亩产明明只有二三百斤，但上报千斤甚至数千斤。1959年天旱歉收，实产粮食20多亿斤，只有1958年的一半。但地区各县都虚报产量，汇总到地区就成了72亿斤，又是一个“特大丰收年”。信阳地区的9个常委中，竟有8个都同意把全区粮食总产量从20多亿斤夸大成70多亿斤，粮食征购量当然就照此虚报数增加。在这种情况下，来自各地汇总的中央统计数据必然扭曲失真，严重夸大了全国粮食产量和生产形势。虽然1959年全国粮食大幅减产，中央却全然不知，以至1959年粮食减产11%，征购数却增加了近15%。在1959年3月的上海会议上，中共中央根据1958年的产量标准决定当年征购1150亿斤，后来又在计划征购数的基础上追加200亿斤，而这1350亿斤的征购粮就成为大饥荒的直接原因。

 

　　如果征购遇到农民抵制，那么自上而下的压力型体制又体现出其另一面。中央在虚假信息误导下确定了高指标，地方不仅不会也不敢抵制，而且高指标逐级加码、层层加压。省委压地委，地委压县委，县委压公社，公社压大队。到了基层一级，就只有向农民开刀，逼着农民做这做那，俨然如狼似虎的暴君。河南是全国各地“卫星”放得最多的省份之一，信阳地区又是河南省“卫星”放得最多的地区，农民受害也最严重。政府征调农民去“全民炼钢”、“大办工业”、“大办水利”，以至1958年秋季收获时全省竟有一半粮食毁弃在地里未收入仓。1959年减产，全省实产975万吨，但省委的估产高出实产数一倍多，征购了375万吨，占实产数的37%。产量减少，征购数却增加，结果全县人均留粮（含口粮、种子粮、牲畜饲料粮）比1958年减少了近1/3。粮食减产和征购指标加在一起，后果是抽空了农民的口粮，直接导致饥荒。农民不愿意交征购粮，各省、地区、县、公社各级党组织就执行中央“反瞒产私分”的指示层层相逼，用专政的手法强行从农民那里搜刮口粮。根据“反瞒产私分”指示，信阳地委第一书记路宪文动用民兵，指示指挥各县委挨门逐户搜查据说被农民和基层干部“隐瞒”、“私藏”的粮食。在“反瞒产”过程中，信阳地区逮捕了一万多人，其中七百多人死在拘留所和监狱。劫掠了农民的口粮、种子粮、牲口饲料粮之后，征购任务圆满完成。譬如息县产粮5000万公斤，征购了2756万公斤，占产量的55%。全信阳地区征收了16亿斤，占当年产量的一半，结果农民的全年口粮平均只剩100多斤，仅够食用四个月，潢山、光山等县的口粮甚至不足三个月。不到1959年底，大批公社食堂就已断粮停伙。路宪文怕真实情况传到外界，指令各县：“不准农民生火做饭，不准外出逃荒要饭，不准向上级反映情况。”各县派民兵封锁村庄，街头、交通要道都设了关卡。农民无处可逃，只剩下饿死一途。

 

　　在整个过程中，社会乃至政府内部并非完全没有出现抗争，但是抗争力量过于弱小、零散、非制度化，根本不足以阻止灾难的进程。事实上，制度的力量完全扼杀了群众和部分干部的抗争。在“反瞒产”的绝境中，群众写信到省委，结果被转回地委严肃处理，有的甚至被逮捕法办。信阳县委有一个纪委干部看到饿死人的严重问题，给省委写信反映情况，也受到留党察看处分。当时，信阳地委书记路宪文在省委支持下，不让干部群众向中央写信反映情况，专门开会让各邮局把关，凡是反映情况的信一律扣压。后来统计被扣压的信件竟达12000多封。即使如此严格限制，还是有人跑到许昌地区寄信。有一个党支部的23个党员饿死了20个，剩下的3个党员给省委写了一封信，请求省委救他们村的村民，但是此信也被省委秘书长扣压并要查处。在这种情况下，上级政府当然无法了解下面的真实情况。